一、地方政府公共管理的现代化转型

　　今天中国地方政府公共管理面临现代化的问题,说到现代化我们的标准有三个方面：第一，公共管理由管制走向赋权模式。过去的所谓公共管理其实是非公共管理，是机关中的少数政府官员说了算，是公共的事但处理方式不够公共，那是在国家资源有限条件下的一种紧控方式，随着社会经济发展导致的人民生活改善和公共资源的丰裕，公共管理日益转向以为社会提供更多价值，帮助平抑社会不公平性，加强社会群体的共同发展能力为取向。第二，公共管理改变了前后台的模式。我们可以看到一个剧场里面，有前台，有后台。传统的公共管理模式是后台排好了，演员上来演，至于演的好不好，是由后台说了算的。而现代公共管理发展的一个重要标志，就是前台的老百姓可以发出声音，戏演的好不好，由观众来决定。也就是说，话语权的重心不再只是后台。前后台要互动、联系，形成一个平衡的、可以度量的新标准。单个老百姓知道的东西是有限的，即个体可能是无知的，然而各方面的公众从多个角度来评价，将他们有限的独特观察结合起来，就可以提供相对准确的结论，我们称之为大数价值。第三，真正的公共管理是优化的管理流程。流程化管理意味着整个过程中的每件事情都很重要，一个工作流程中可能有15个环节，那么需要你把15个都做好，如果你把12个做好了，而有3个关键节点没有做好，那么管理对象对你的评价可能是你没有做好。所以我们要站在自己的管理流程的角度看自己还有什么漏洞。

二、实践面向前台的评价标准

　　正是因为公共管理现代化带来的这些变化和提出的要求，使我们有必要来评估我们的公共管理工作，不论在前台还是后台，都需要来发现到底流程中的每一个环节是否都做得合理，正是基于这个原理，我们开展了2003年B都市A区的政务环境评估，零点从1994年开始进行城市投资环境建设成就的评估工作，1997年开始介入政务环境评估工作，先后为12个省市自治区的各级地方政府和部分中央政府部门提供相关的服务工作。这次开展的B都市A区的政务环境评估则是具有很多独创性的项目，因为本次研究对全区七大类98个部门和事业单位都进行了评估，涉及到政务公开、依法行政、工作创新、工作效率、服务意识五个方面。
　　对比我们过去所有的政府评估项目，B都市A区的评估创造了5个第一：1.参评部门是最全的，过去的政务评估最多评估的部门不超过40个；2.服务对象的细分同时和相应的部门对应起来是最全的，98个部门中，有对内服务的，有对企业服务的，有对老百姓服务的，我们按照内外的服务流程来进行区分，因此针对每个部门的评价都找到了其服务对象，让服务对象来进行评价；3.问卷分门别类程度最高：针对不同的受访对象，设计9套问卷，尤其针对理解能力较差的居民、商贩进行各项指标的具体说明；4.这次评估是同样级别的研究中样本量最大的一次，累计样本量高达3000以上；5.本次对企业的研究方式比较全面，我们按照企业组织的链式行为模式，每个企业访问1-3人，访问有与各政府部门直接打交道经验的负责人。
　　那么为什么要由我们零点这样一个专业的研究机构来开展这项研究？首先，从立场上看，我们与B市A区各个部门的利益不相关，我们对你的评估好坏对我们彼此没有什么利益上的牵连；从观点上看，我们看待政府公共管理是从外部来看的，因此我们不会受到思维上的局限，对大家没有什么成见；从方法上，如何开展评价我们拥有一套完善的体系，这是一套专门的工作方法，可能与我们政府部门做的一些简单研究方法不太一样。
　　 从基本的角度来说，对政府工作大家评估的高还是低，认可不认可，有三个因素在起作用：第一是期望，第二是承诺，第三是表现。与在商业服务中的这三个因素的作用方式相比，公众在评价政府工作的期望、承诺和表现时候的心态有其一些特殊的地方。
　　期望是指服务对象，像机关、企业、个人等，对待服务提供者的角色责任判断以及可能提供给服务者的利益的判断。同一件事情，两个单位给予的服务水平一样高，如果服务对象对其中一个的期望高了，就会拉开对这两个单位的评价结果距离。如果两个单位的水平一样，服务对象对它们期望也一样，那样就不会有距离了。所以对同一事情，在同样水平的机关中间，所面对的服务对象是高期望的，通常满意度就会低，面对的服务对象是低期望的，服务的满意度就比较高，所以满意度的高或者低不能简单表现我们的服务水平，可能跟服务对象的期望有关，因此在行政服务满意度研究的时候也要研究公众期望。举例来讲，本市C和D区的工作评估，CD区的政府工作即使实际水平差不多，甚至C比D的工作做的要好些，但是在同样的指标上面得到的评分C可能就会比D差，原因是C区内都是相对高期望的服务对象，而D是B市边缘地区，得到的投资者都是边缘投资者，两个地区服务对象的期望不一样，问题是如果对高期望的服务对象还是做同样水平的工作，服务对象的感觉就不满意了。
　　
　　通过对服务对象对于公共管理和公共服务期望，可以发现四个特点：第一个特点是不发生事情的时候，普通的公众与服务对象对于知道公共规则的积极性不高。像现在说的政务公开，实际在没有发生事情的时候老百姓是没有几个会看这些知识和规则的，等到有事情的时候，碰到公务人员说，这是规定或者我们在依法执行公务的时候，大家才会觉得了解相关情况是重要的。对于公共规则的这种不了解，使得公众和服务对象在形成对于公共管理部门的期望时具有开放性的特点，而不是在适当的、充分的我们假定的规则条件下形成的。第二个特点是普通公众与服务对象对政府管理的要求是不计成本的。在商业服务中间有个商业价格性能比，消费者明白付更多钱才能享受更好的服务，但是在公共管理当中，百姓是不计算这样的成本的，他们总感觉服务越好越舒服，才不管你政府花费多少。加上政府的财税支出透明度不足或者没有使用公共明白的简单的投入产出概念来传播，这种无条件要求的现象也是比较突出的。第三个特点是情绪要求与理性认识间的冲突。比如说，一个人违反了交通法规，被交警叫住了，一方面他是知道违规了，这是理性认识，但是从内心来讲还是希望警察放他一把，这就是情绪要求。这时公共管理人员严格执法，受处分者会认为他不好；简单放他一马，其他人会觉得这些规则也没有那么严肃。所以这也是为什么我们的执法机构和实际管理人财物的机构通常会得分低的原因，这并不完全代表这些机构的实际工作能力低或者工作作风不好，而是由于他们工作的职位特点处在这种冲突的关键节点上。第四个特点是“刻板”印象对公众判断力的影响。“刻板”印象是什么意思呢，就是人们在社会流行意识中形成的一些习惯化的偏差和成见。这样的东西是很多的，我们通常都会有些下意识的偏见，比如长得难看的人不太好，所谓“丑恶”，如果同时给两个部门打分，往往得分高的是“人员长相比较好看的部门”，这就是印象决定判断。举个例子，有时我们看到报纸上宣传民警违法的事情很多，而且在娱乐片中总会出现警匪一家的情况，所以在评估的时候，有很多公众就会受到这样信息的影响。这四个方面都是属于期望方面或者对于期望发生影响的，如果某些部门流传的不利信息非常多，那这个部门就要多做部门公关，否则刻板印象会影响到对于该部门的评价。
　　公共管理评估中，承诺是第二重要的因素。所谓承诺是指公开告知人们的可以100％做到的事情。而现在我们一些单位、部门、执法单位上墙的规定，和可能只是争取要达到的目标，这是不应该上墙的，争取做到与承诺做到的是两码事，承诺是大家形成的对服务部门的底线，承诺应该是按照平均水平设置的，而不是按照最高水平设置的，在商业中如果设置的承诺做不到就会有人起诉你，由于公共机关原来没有这种形式，而且承诺与政绩有关，所以若是乱承诺百姓就会对你丧失信心。所以期望、承诺、表现之间会有反差，如果把期望与承诺之间距离拉小了，但是表现跟不上承诺，实际老百姓最终看的还是你的表现，这时候承诺越高，大家对于你的不满意越强。满意的概念是，考虑公众期望来设置承诺，你表现做到的又与承诺的100％一致，通常这个部门的评分是不会低的。在公共管理承诺中有三个东西是我们需要注意的：第一，不要把承诺做成政绩。如果希望在承诺上产生政绩，就会导致承诺只是个形象意义，超过部门的预定能力，那么这个部门最终的评估一定是低分，因为承诺不是公众评估你的最低标准，要求你必须做到的，而不是70%能做到的，更不是30%能做到的，只要你的承诺超过你的履行能力，实际的工作结果一定低于公众对你的要求了，这样的最终评估结果肯定是低的。第二，承诺中间我们往往有“非全程管理”模式，比如说我这个部门有些东西能做到，有些东西是做不到的，结果在承诺的过程中用“大概我能做到”这样的方式，其实本身工作的15点当中，有11点是可以做到的，还有些是不能做到的，结果就按高的承诺一番，当时很好看，结果就会难看。第三，承诺如果没有被了解就如同不存在。承诺必须充分被传达，否则公众是不会用你承诺的标准来考核要求你，他们会按照自己的想法不受约束地、漫无边际地要求你。
　　表现是服务对象评价公共管理的核心，是人们对于自己在实际的管理流程中得到的体验的有形化的反映。期望和承诺在最终的意见上是以表现为核心发生作用的。表现也反应了管理者的实际运作水平。需要强调的第一点是表现的提升目标要和能力建设同步设计。在“表现”方面实际上你是否能做到，跟是否有支持实现承诺和表现的能力有关，每年政府部门和事业单位在提出新的工作要求的时候，肯定是要尽量提高一点，一般情况下都是使用加码的方式，使用目标式的方法进行管理，但是现在的公共管理使用的不仅是目标管理，而且还要有能力管理，当加码要多做30％的时候，要考虑做事者的能力能提高30％吗？要是能多做到30％，需要在能力上克服什么，所以表现中最重要的是我的表现目标与表现能力是不是能同步增长。就对于表现本身的要求而言，表现应该至少和承诺一致，适当在某些点上超越承诺线，这样就可以得到一个比较好的结果。第二点，公共服务领域的表现更加与实际的作为有关，而与部门或者地区形象关联有限。在商务服务中，品牌传播对于消费者满意度有突出的影响，而且品牌传播方面的表现也有力地影响到消费者的期望。一个重要的原因是商业服务和产品更加同质化，所以给予消费者的利益更多表现在以概念或者形式包装带来的情感利益上，而公共服务虽然有很多公共的问题。但在目前阶段的服务内涵上存在相当的内容和风格差异，而且公共服务的形象具有很强的政治性和意识形态因素，给予主政者调控的空间有限，主政者的传播意识又相当传统。因此我们可以认为目前这一因素对于表现的影响在争取外来资源包括商业投资和外部社会认可方面有价值，但是对于增进内部社会的认同度方面价值有限。第三点，人们会更加注意基层管理工作中的缺点而不是优点。目前的公共管理不论前后台，评价者还是距离较近的、直接受到公共管理行为影响的特定社区内企业或者公民，在很大程度上我们把这种评估可以叫做半熟人的评估。在半熟人条件下，人们会“不见外”，更乐于指出问题而不是表扬我们基本做到或者一般做到的行为，表扬只限于做到的新鲜或者特别的做法。比较而言，公众更可能宽容地评价一个外来干部或者更高级别的、与自己直接关联性低的“陌生政府”（零点调查的调查结果显示，公众依次给予乡镇政府、县市政府、省市政府和中央政府，逐渐上升的评价）。因此，地方政府尤其是基层政府，需要在创新服务表现上有经常突破，才能获得公众更强的正面反应。
　　对公共部门的充分评价就是要对期望、承诺、表现都能有所了解，各个部门的工作应该围绕这三个因素，充分了解并塑造服务对象的期望，确立合理可行的承诺，在确定表现目标时应该以承诺为准，同时适度超越承诺，如果承诺都能做到，意味着大家对你满意，如果大多数都能达到承诺，并在某几个点上能够突出表现，就能获得好的突出评价。作为评估测量工具，公共管理满意度测评也要同时测评总体满意度，受期望因素影响和受承诺因素影响的满意度，前者可用于显示本地区公共服务对象对于公共服务部门的实际感受水平，后者可以反映每个部门在排除期望和承诺因素条件下，表现水平的实际位置。

三、B都市A区的问题和位置

　　在2003年对B都市A区的部门的评估中按照百分制来算，过了90分的有15个部门，80分以下的有7个部门，平均分是86分，这个水平比大部分郊区与一般城区的水平都高，在全市这个分数以政务建设的水平来说是处于中上水平。在哪些方面的工作是被大多数公众认为做的不错的呢？首先，机关间的内部服务与招商引资的服务，同时基层工作，街道工作以及某些公用事业单位的服务的评价相对较低；第二，具规模的企业和“知情人”评价较高，一般居民个人和规模较小的个体户评价较低。所谓“知情人”是指人大代表和政协委员等对政府工作比较了解的社会精英。第三，对同一机关，内部与外部评价有相当大的差异，比如普通公众显示对于政府部门的认同点是着装规范、没有六乱行为，而机关等内部服务对象的认同点是法规落实的比较好、文明用语等等。这说明在B都市A的执法工作与公共服务中有两个特点：第一是，服务对象本身的资源能力影响可获得的服务表现。服务对象的资源水平不同得到的公共服务模式不同，大的企业、外商或同级的政府部门，是拥有较多资源的，对于所获得的服务满意，而普通百姓满意度反而低，现代公共管理的基本特点是公共管理资源不主要是用来增加强者的能力，是用来增加弱者的能力的，因此，从一定意义上来说，“势利”规则在B都市A的公共管理当中还是有相当强的表现。第二点是知情人对公共管理的评价较高，前台的人对服务的评价较低，而且两者之间有相当的不同。这表明在公共服务在前后台之间的差距还很大，向前台人员的有效开放方面还存在着相当距离。我们说现代公共管理的趋向是前后台一致，而且前台的发言权会加大，而现在恰恰是前台对公共管理的评价较低，这表明我们的服务现阶段还是重视后台服务，相对轻视前台的状况下。如果就这两点而言，B都市A政务建设的成就只能说是在传统模式中的服务水平提高，而不是对传统模式的突破。
　　要讲政务环境建设中存在的问题，与北京的各个区县相比，B都市A存在的问题是同质的。主要集中表现在三个方面：第一是机关职能与服务规范的公开程度，第二是主动服务模式及创新能力，第三是投诉渠道的公开化。如果我们认真看《消费者保护法》的时候，会发现消费者的权益保护是分三个层面的：第一是充分知情权，要知道这个东西是做什么的，要怎样用，什么情况下才能用好，第二是合理合法交易，第三是有效救济，在出现问题时候有有效、快速的解决方式。而实际上，我们在公共服务中出现的问题也与这个模式有类似的特点。
　　创新是一个公共管理中普遍存在的问题，也是在规则性的公共机构中比较困难的一个问题，但是又是可以体现在我们工作环节每一处的一个问题。从现在B都市A区分布的问题，有关我们法规职能与公开化的问题比较突出，其实是普通公众对于公共服务规则了解的不够。我就想到，在日本的一些城市，介绍政府服务项目的方式是使用连环画，公众通过连环画指导了解相关工作范围与工作负责人，用卡通画的方式来介绍服务工作流程在日本与韩国是非常普遍的，因为普通人没有时间读也不太明白专业的说明书，严肃的法规要以活泼的方式表现出来，这就是一种创新。其次是有主动服务。在服务过程中间有三种工作方式，第一是主动，第二是消极被动，第三是阻碍，从现在看来服务是否主动对于影响公众看法影响很大，主动服务大到改善服务流程和服务路线，更多考虑对于服务对象的便利，小到改进公务人员的行为模式，比如人说话的时候有三种姿势：一是靠前倾，这种是比较主动的姿态，直坐在中间的比较正规但有点公事公办，向后靠的是被动，有点官僚味。在主动服务中非常重要的还要了解服务对象在服务过程中到底需要什么，这是对期望的了解，在公共服务中也不是需要什么地方都要主动，但是在有的环节一定要做到主动服务。这就要充分服务对象的需求是什么，然后根据需求来设计服务模式，积极的改进服务姿态。在有效救济这一块，很多部门反映的是不知道投诉的渠道是怎样的，包括政府机关内部服务之间的投诉渠道是什么，而在外部服务中会有一些法定的投诉渠道，而在内部服务中有很多反而是没有投诉渠道的，表明救济渠道的设计有缺环。

四、还可以继续往前走

　　就B都市A而言，开展这样的工作本身就是一个重要的政务发展，同时我们还可以看到对下一步的工作的一些可以改进的方面。综合而言，有三点建议：第一是用流程化来评价和管理。我们做的每一个流程，包括工商管理的服务流程、治安管理的服务流程，都是环环相扣的工作流程，现在的评价方式是用要点的方式来评价，另一种评价方式应该是按照流程的方式来评价，当办完一件事情的时候，要让公众在流程中感觉到哪些方面是好的，哪些方面是欠缺的，在整个环节中，百姓的希望是什么，服务部门要怎样承诺，在实际的表现能力方面哪些方面要加强。按照这期望、承诺、表现三要素对每一个环节加以思考、发展、提升，所以在这些方面，政府评估可以是综合的评估，但是对每个部门来说应该在此基础上做流程的评估和管理调整。在流程中可以使用价值评估法找到调整的依据：我们在管理流程中的每一个做法与管理方法，是对服务对象好还是对自己好，如果对服务对象好，代表是对前台有利的，而且价值是提供给人家的，如果仅仅对自己工作，就代表这个价值是提供给自己的，梳理完了，就可以找到流程当中的改善因素，要按照对于服务对象创造价值的原则来调整，这样服务评估的得分才会高。
　　第二，是积极系统地管理好期望、承诺和表现三者之间的关系。期望管理涉及到我们能够将政务信息以有趣、通俗的方式传达给公众，理性的期望来自于充分了解信息和产生适当的理解。过度的政治口号和有限的具体工作信息会加大公众期望，导致期望和表现之间的反差加大。要把承诺设计在切实评估目前公共部门的实际能力的基础上，可以稍高一些以加大大家的工作压力和于其他区县比较的对应性，但不应当过度夸大，变成政绩口号的组成部分。而在提升表现能力方面，应该重视公务人员能力建设项目的计划、投入和实施。
　　第三，对很多部门的工作来说，除了公众的事后评估外，还要进行对大家平时工作进行监控，并做出评价。这样会增强日常工作、服务人员的工作的责任心与危机感，一个好的评估包括两个方面，一是我们告诉大家，百姓、工作、企业与服务对象很重要，要求大家用理念去干活，还有就是使用畏惧惩罚去干活，就是害怕被发现自己的问题，所以要认真干活，在政务服务中引入神秘客户的方法对服务人员进行评估，就属于这一类。依靠畏惧与信念用两条腿走路，才能做好公共管理的模式。
　　第四，也是最重要的关于在评估基础上对于创新的思路问题。公共管理创新包含实质性创新和程序性创新,前者意味着我们可以做一些别人没有做的事情，比如设置区域性的容纳投资者代表参政议政的“商务议会”，发展社区层面中的亲子关系发展实验项目，尝试设计农村集体资产清产分资的制度规则，站在后期发展的基础上对于大型活动设施设计的综合视角；后者意味着某些在别人已经做过的事情上发展新的做法技巧，比如在制造加工区设置“蓝领节”，用漫画形式向公众图解公共服务规则，设计地区的对外传播符号体系，训练地区领导人的形象管理能力和身体语言表现能力。实际上，在政策和管理规则日益同质化之后，公共管理的创新越来越来自精细化的环节创新挖掘，而不是随便提大概念、大思路、大口号；更多来自于借鉴工商和其他组织管理科学的实践经验，而不是传统的公共管理领域的行政指令模式和沟通经验。在这个意义上，创新能力来自于公共管理者留意工作和生活一系列的细节机会，来自于见识广泛和相应的信息和知识的转移能力。
　　
　　（根据作者在2004年2月6日“B市A区政务环境建设大会”上讲话录音整理）